Pexels

Децентралізація. Пояснюємо простими словами

Це – другий текст із серії публікацій “Все можна зрозуміти”. Наприкінці 2016 року ми провели фандрейзинг, щоб зібрати кошти на створення серії із 30 текстів, що пояснюють складні речі простими словами. Дякуємо вам за підтримку. Ми вітаємо відгуки та побажання щодо тем.

Текст: Альона Шестопалова 

Про неї говорять усі. Вона – мрія і надія, за нею майбутнє, вона – запорука цивілізованості, переконують телевізори, люди у краватках, сайти обласних адміністрацій і Кабміну.

Про децентралізацію стільки розмов, що аж трохи соромно починати ще одну.

Тим не менш, основною перепоною на шляху реформи лишається нерозуміння того, що відбувається, чого чекати і що з тим всім робити. Про це і розповість Lustrum.

*   *   *

Словник реформи

Об’єднана територіальна громада (ОТГ) – нова одиниця адміністративно-територіального устрою України, яким він має стати після завершення децентралізації. Ця громада може включати у себе одне чи кілька сіл або містечок. Саме громадам держава передасть свої повноваження на місцях.

Повіт – можлива назва адміністративно-територіальної одиниці, найближча сьогоднішня аналогія якої – район. До кожного повіту входитиме по кілька ОТГ. Кількість повітів буде значно менша, ніж кількість сучасних районів. У цих повітах знаходитимуться, зокрема, заклади вторинної медичної допомоги, інститути, які здійснюватимуть нагляд за правомірністю роботи ОТГ. (Одну з версій майбутньої повітової карти України можна подивитися нижче).

Фінансова та кадрова спроможність громади – її здатність самостійно забезпечити себе коштами та фахівцями для здійснення ефективного управління створеною громадою.

*   *   *

Що таке децентралізація і навіщо вона комусь потрібна?

Найбільше впливу на усе, що відбувається в державі, має той, хто має найбільшу владу. Влада може або концентруватися в центрі, або бути відданою на місця.

Ілюстрація першого випадку – СРСР. Попри декларативне «вся влада радам», реальним місцем, де щоденно вирішувалося, як житиме гігантська країна, була Москва. Практика планів, коли колгосп отримує «згори» цифри хлібозаготівель – особливість роботи такої системи.

У другому випадку, більшість рішень, які стосуються життя тієї чи іншої громади, приймається на місцевому рівні.

На загал, що демократичнішою є держава, то більше реальної влади мають місцеві органи. І навпаки, що менше свобод у державі, то меншого впливу вона готова позбутися. Для такої держави самоврядні громади – джерело небезпеки.

Перехід від вертикальної владної системи до держави з сильними місцевими громадами і є децентралізацією.

Вона змінює не тільки юридичні формальності, а внутрішню сутність держави. Це перехід до більшої свободи, але й більшої відповідальності.

Трохи офіційніше, децентралізація – процес передачі повноважень від держави органам місцевого самоврядування, а також збільшення їхньої фінансової спроможності для здійснення цього самоврядування.

Чекайте, а як було без децентралізації?

Простіше. Не було стільки осередків прийняття рішень. Попри декларативне гарантування прав місцевого самоврядування, ми, по факту, мали глибоко централізовану державу.

Мало що можна зробити, скажімо, у селі, якщо майже не маєш коштів, а ті, що є, розподілені тими, хто у цьому селі ніколи не був і навряд завітає – адже бюджет у централізованій державі «спускають» згори.

То вона вже почалася?

Так, навесні 2014 року. Імпульс децентралізації дала Революція Гідності, після якої в Україні почався поступовий процес реформування, що зачепив різні сфери життя.

Ще на початку квітня 2014 року Кабмін ухвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Повну версію концепції можна подивитися тут.

У цій концепції викладено етапи майбутньої децентралізаційної реформи. Ми потроху ідемо за визначеним сценарієм, однак дещо гальмуємо. Скажімо, уряд визначив, що на першому – підготовчому – етапі реформи (він мав завершитися ще у 2014 році) має відбутися створення законодавчої бази, необхідної для того, аби органи місцевого самоврядування запрацювали по-новому. Другий етап реформи мав би відбутися протягом 2015-2017 років та ознаменуватися реальною передачею влади з центру.

Життя внесло свої корективи: досі не завершено навіть створення законодавчої бази – Верховна Рада ніяк не може проголосувати за необхідні рішення. Серед них – дилема про те, що робити з великими містами – чи мають вони об’єднуватися, чи ні, як забезпечити їм право на самоврядування, а також питання про остаточне внесення змін до Конституції, вирішення якого гальмується через відмінне ставлення до цих змін у різних парламентських фракцій.

Перелік та пояснення основних змін до основного закону, які були попередньо затверджені парламентом можна подивитися тут.

Попри затягування законодавчого процесу, другий етап реформи все ж почався. Однак у той час, коли десь органи місцевого самоврядування поступово перебирають повноваження, у інших місцях мешканці нічого й чути не чули про децентралізацію, не планують долучатися до реформи. Частину змін можна провести у межах вже прийнятих законів, частину – ні. Наприкінці 2016 року урядовий онлайн ресурс з питань децентралізації підготував перелік невідкладних законопроектів. Верховна Рада мала розглянути їх ще у грудні, однак ці законопроекти не прийняті досі.

16491499_1205243469571272_1845525742_o

 

Що відбувається зараз?

Сьогодні Україна на стадії так званого добровільного об’єднання територіальних громад. Ця стадія розпочалася у 2015 році. Для того, аби передати владу на місця, потрібно, аби там її було кому прийняти – для цього і потрібні громади. Наприкінці грудня 2016 року майже 200 об’єднаних громад провели вибори членів ради та голів громад і почали отримувати від держави повноваження.

Що таке ці територіальні громади?

Об’єднані територіальні громади (ОТГ) – це об’єднання, що зможуть ефективно і самостійно керувати своїми справами на місцях.

Розміри таких об’єднань можуть різнитися – до об’єднаної громади може увійти, скажімо, тільки одне село, селище чи містечко. Та це можливо тільки якщо воно велике, має якусь промисловість чи бізнес, або достатню кількість населення, збираючи податки з якого зможе забезпечити власну життєдіяльність. В ОТГ можуть об’єднуватися і сусідські громади (села): основна вимога полягає в тому, аби сформована громада була фінансово та кадрово спроможною, тобто мала якісних управлінців, фахівців для роботи у виконавчому комітеті ради, освітян та медиків для надання послуг населенню, тощо.

Щоправда, на думку фахівців, які співпрацюють з сільськими активістами у процесі утворення громад, на практиці і з фінансами, і з кадрами наразі велика проблема. Для того, аби зібраних в ОТГ податків вистачало на потреби громади, там має бути велика частка працюючого населення, а цього подекуди нелегко досягнути: переважно у селах важко знайти роботу, молодь залишає села у пошуках заробітку.

З кадрами – не менша складність, адже в сучасних умовах українського села мало який добрий фахівець погодиться залишити місто для роботи у невеликій громаді або повернутися до рідного села після навчання у великому місті. Водночас, є надія на те, що за успішності реформи українці-фрілансери почнуть поступово «перекочовувати» у села за кращою екологією та спокійнішим життям.

Коли село чи декілька сіл об’єднуються у ОТГ, вони проводять вибори депутатів до рад громади та голови громади. Саме цим новообраним представникам держава і передає свої повноваження. Серед найприємніших повноважень – право збирати податки: податок на зарплату людей, які працюють в ОТГ, акцизи, податок на землю, екологічний, туристичний та інші податки.

Розуміючи неготовність громад одразу взяти на себе усі зобов’язання, зараз держава підтримує тих, хто вже встиг повноцінно об’єднатися. Ця підтримка надходить у вигляді освітніх та медичних субвенцій – дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам. У майбутньому планується, що громади будуть самі керувати цими закладами.

Багато залежатиме від законодавчих рішень: які обов’язки остаточно закріплять за громадою, а які лишать державі. Поки що чітко сказати складно. Єдиний прогноз – держава буде забезпечувати те, що не зможе забезпечити громада. Первинна медична допомога буде обов’язком громади, вторинна – держави,  держава забезпечуватиме соціальну допомогу населенню, також «центр» частково фінансуватиме заклади освіти.

Ми таку увагу приділяємо саме децентралізації у селах, селищах та невеликих містах, адже ситуація у великих містах (у першу чергу – обласних центрах) дещо інша. Там фінансова та кадрова самостійність не є такою великою проблемою, як у сільській місцевості. Та через відсутність законодавчого регулювання цього питання, перспективи трансформації міст поки що не окреслені чітко.

А ці громади у селах та невеликих містах вже працюють?

У деяких з них, сформованих ще у 2015 році, вже відбулися перші вибори: голови ОТГ та ради ОТГ. Такі громади, після першої сесії новосформованих рад та початку прямих міжбюджетних відносин між громадою та Києвом, вже отримали можливість збирати податки, самостійно формувати свій бюджет та потроху налагоджувати життя у громаді.

Вибори, що відбулися 11 та 18 грудня 2016 року розпочали аналогічний процес в ОТГ, сформованих у 2016-му.

Є успішні приклади?

Скажімо, у Львівській області є Новокалинівська громада, яку фахівці називають «концентратом усіх плюсів децентралізації». У селах, які увійшли до об’єднаної громади, відкрилися фельдшерсько-акушерські пункти, дитячі садки. Незважаючи на те, що центр цієї громади – у місті, стратегія громади передбачила, що її основний пріоритет – розвиток сільських територій, тож саме селяни вже відчули і ще відчують різницю.

Є громади, які самі розробляють соціальні програми, такі як програма соціального хліба для малозабезпечених. У випадку, коли люди самостійно розпоряджаються своїми грошима, вони можуть більш конкретно працювати з місцевими підприємцями і допомагати тим, хто цього потребує.

Отже, сформуються громади, а що має статися далі?

Має завершитися процес формування ОТГ (щоправда, коли це має відбутися – невідомо). Коли кожен населений пункт самостійно, або скооперувавшись з іншим/іншими сформує спроможну громаду, ці ОТГ мають бути об’єднані у так звані повіти (хоча остаточної назви поки що немає, а необхідні закони ще не прийняті).

Потенційні повіти – аналогія сьогоднішніх районів, але зі значно меншими повноваженнями. У повітових містах знаходитимуться лікарні для надання кваліфікованої вторинної медичної допомоги. До того ж, у повітах працюватимуть державні урядники, які слідкуватимуть за законністю рішень громад, на рівні області це робитимуть префекти.

Щоправда, коли це відбудеться – ще невідомо. Так само поки не ясно, що буде з великим містами.

Зараз вже є варіанти розподілу областей на ОТГ та розробок повітової карти України. Одна з всеукраїнських повітових карт – розробка Ігоря Коліушка, голови Центру політико-правових реформ, де замість майже п’яти сотень районів, передбачено 129 повітів. Тобто, зрештою, все може виглядати приблизно так:

16129538_1437964066236075_1409220391_o
Карта можливого повітового устрою України. (Ігор Коліушко)

Які повноваження на місцях лишить собі держава після закінчення цього перехідного періоду?

У перспективі – після закінчення процесу децентралізації, тобто після остаточної передачі влади сформованим ОТГ – держава залишить собі переважно контролюючі та наглядові функції. Пильнуватиме за тим, аби на місцях не чинили незаконних дій, забезпечуватиме правопорядок. На обласному рівні скасують посади голів обласних державних адміністрацій, які мали значний вплив на життя області. Замість них з’явиться наглядач-префект.

Щоправда, поки що об’єднання у спроможні ОТГ є виключно добровільним, і має йти «знизу», тому у більшості сіл не поспішають зі змінами.

Чого доброго чекати від децентралізації звичайному українцю?

Передача влади на місця дозволить об’єднанням активних громадян повністю контролювати життя у своєму населеному пункті: самостійно планувати витрати, розробляти стратегію розвитку громади.

Додатковою перевагою є оптимізація надання послуг. Зокрема освітніх, медичних, адміністративних: розумний підхід до реформування сільських шкіл має підвищити якість освіти, скорочення тієї кількості медичних працівників, у якій немає потреби, дозволить використати кошти на щось доцільніше, для отримання великої кількості довідок, не треба буде їхати у район.

Та найголовніше – ця реформа може стати реальним кроком до відродження українського села, адже у селах з’являться кошти на власний розвиток, українці вчитимуться ефективно їх витрачати. Крім того, у громадян з’явиться бажання долучатися до діяльності місцевих органів влади, бо люди відчуватимуть, що мають реальний вплив на власне життя.

А в чому мінуси децентралізації?

Люди почнуть розуміти, що вони заробляють гроші, які йдуть на утримання, умовно, сусіднього села (якщо це село з вами у одній громаді) та можуть бути незадоволені цим. Раніше було простіше: всі гроші йшли у абстрактний держбюджет і витрачалися на абстрактних людей.

Оскільки децентралізація передбачає більш ефективне планування і розподіл фінансових ресурсів, повстане питання про скорочення кількості шкіл. Сьогодні є сільські школи, де в класі навчається один учень, а частини класів просто немає. Тим часом, хтось платить зарплати вчителям, утримує з податків комунальний заклад, тощо. Попри логічність скорочення шкіл, дехто може виявитися незадоволеним такими процесами.

Фахівець із децентралізації Оксана Дащаківська розповідає, що в Україні є сільські школи, де бюджет на одного учня складає 30 тисяч гривень на рік, при тому, що такий самий показник для міста – всього 4 тисячі. На думку експертки, держава мала давно позакривати такі школи, але це дуже непопулярне рішення, тому на нього ніхто не йшов. Тепер же має спрацювати прагматизм. Серед м’яких шляхів вирішення проблеми – перетворення  сільської 11-ти чи 9-річної школи на початкову школу для покращення якості освіти. Таким чином, молодші діти ходитимуть у початкову школу у своєму селі, а старші їздитимуть до сусіднього села.

Або інший приклад. Скажімо, після децентралізації громада зрозуміє, що у неї на одного хворого – чотири санітарки, яким платять зарплату. Ці працівниці відчують негативний вплив реформи. Водночас, є шанс, що навіть важкі рішення не будуть такими болючими, якщо прийматимуться самими громадами, а не “спускатимуться” згори.

В чому ризики децентралізації?

Одна із загроз – у тому,  що місцева влада не впорається з тими повноваженнями, які отримає. Так, якщо на місцях чинитиметься щось незаконне, можуть втрутитися правоохоронці, але якщо просто нічого не відбуватиметься для покращення ситуації і розвитку громади – не буде органів, які могли б на це вплинути.

Крім того, в Україні велика кількість малих сіл, які не просто не прибуткові, а знаходяться на межі вимирання. За статистикою, тільки у кількох областях України є позитивний приріст населення – а через таку демографічну ситуацію найбільше страждають саме невеликі села. Згідно з інформацією Управління у зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України, від 1991 року більш як 500 українських сіл буквально зникли з карти: частина з них була приєднана до інших сіл, або до міст, у більшості ж просто не лишилося жодного мешканця.

Станом на сьогодні, тисячі сіл знаходяться на межі зникнення. В них переважно живуть пенсіонери і, у кращому випадку, працює магазин. Якщо таких сіл по сусідству декілька, вони не зможуть об’єднатися у самостійну територіальну громаду, бо будуть неспроможні забезпечити навіть свої найперші потреби. Єдиний вихід – приєднуватися до тих сіл чи містечок, де є якась промисловість чи бізнес. Щоправда, немає гарантії, що про такі села не забудуть у нових громадах, що на них виділятимуться кошти.

Ще одна загроза – у можливості феодалізації. До процесу створення ОТГ можуть долучитися олігархи та агрохолдинги, які захочуть мати кишенькові громади і всі пов’язані з цим переваги. Цьому можуть завадити активні громадяни, які нарешті отримають можливість впливати на те, що відбувається навколо них.

Що я можу зробити, аби допомогти децентралізації?

Щонайменше – дізнатися на сайтах обласних адміністрацій або на сайті decentralization.gov.ua, які особливості та проблеми має децентралізація у вашій області.

Далі: перевірити, чи вже прийняте рішення про об’єднання по вашій громаді. Якщо ні, ви можете ініціювати громадські слухання і сприяти цьому.

Можна починати співпрацю з сусідніми малими громадами, аби прорахувати чи будете ви спроможні забезпечити себе, якщо будете разом. Цікаво подумати, хто від такого об’єднання найбільше виграє. Також можна запитати у вашого місцевого депутата, що він робить для децентралізації.

Все це виглядає дещо непевно і страшнувато, але насправді Україна повільно долає перешкоди.

Фахові консультації, необхідні для підготовки матеріалу, надали: експертка з децентралізації, керівниця Західноукраїнського представництва міжнародного фонду «Відродження» – Оксана Дащаківська, екс-сільський голова Давидова – центру новосформованої ОТГ, політолог Віталій Дяків.

 

Напишіть відгук

Ваша пошт@ не публікуватиметься. Обов’язкові поля позначені *